"Гласные" и согласные. Во что превратилось самоуправление в России на примере одной городской Думы

Томская дума, где "Единая Россия" в 2020 году на выборах набрала только 11 из 37 мест, во второй раз не смогла принять поправки в городской устав, согласно которым депутаты, признанные "иностранными агентами", автоматически лишаются своего мандата. Депутаты городской Думы Томска и рады бы эти поправки принять, да только для них нужно 2/3 голосов, а набирается всегда немного меньше. Для "правильного" голосования просто не хватает... депутатов. Одних лишили мандата, другие эмигрировали, на кого-то завели уголовное дело, а депутата Ксению Фадееву и вовсе посадили на 9 лет за работу в штабе Алексея Навального.

Чтобы не пропускать главные материалы Сибирь.Реалии, подпишитесь на наш YouTube, инстаграм и телеграм

Если ситуация с поправками в устав повторится на осенней сессии, то губернатор Томской области будет обязан распустить Думу Томска. Это будет нонсенс: еще никогда в современной России губернатор не распускал по требованию прокурора парламент регионального центра.

За полтора века существования городской Думы Томска ее депутаты (до революции 1917 года их называли "гласные") успели повоевать с местным губернатором не на словах, а с оружием в руках, забрать в свои руки и отдать из своих рук всю полноту власти в целом регионе, построить за свой счет школы и богадельни, погибнуть в сталинских репрессиях, стать "экстремистами" при царском правительстве и в современной России. И в итоге полностью деградировать: вместо дореволюционной купеческой самодостаточности и способности решать реальные городские проблемы нынешняя городская Дума превратилась в собрание зависимых от центральных властей и силовиков сборище чиновников и предпринимателей, способных лишь выпрашивать бюджеты "из центра" и выдавать "почетные грамоты". История этой эволюции в историческом экскурсе Сибирь.Реалии.

Богатые и не евреи

Зачатки местного самоуправления появились в Томске, как и во всех крупных городах тогдашнего Московского царства, еще в 1699 году в результате ранних реформ Петра I. Правда, первые полтора с лишним века своего существования городской магистрат, а затем и городская дума были скорее приложениями к государственным канцеляриям, созданными последними для финансирования самих чиновников – судов, полиции, армейских гарнизонов.

Реальное же местное самоуправление (то есть собственные бюджеты, права на городское имущество, собственный исполнительный орган и прочее) появилось в России только к 1870-м, когда было принято Городовое положение. Выборы в городские Думы не были всеобщими – право избирать депутатов ( "гласных") имели только собственники имущества, которые платят городские налоги с недвижимости и торговли.

В 1871 году в Томске таких набралось 975 человек из 26,5 тысяч жителей. Или всего 3,6 процента от числа горожан. Между прочим, это было еще довольно либерально: после ужесточения избирательного законодательства в 1910 году правом на выбор "гласных" стали обладать только 1,1% томичей. Кроме прочего, из обладающих избирательными правами были вычеркнуты евреи, которые составляли почти треть томского купечества.

Разного рода ущемленные в правах граждане исчезнут из избирательного законодательства только к середине XX века. В этом смысле закрепившаяся в Томске в конце 1919 года советская власть только сменила декорации. Например, на выборах в горсовет Томска 1920 года избирательная норма на рабочих и членов их семей составляла 1 депутат на 100 человек, а для всех остальных горожан – 1 депутат на 1000 человек. "Евреями" в раннем советском Томске стало подавляющее количество горожан.

Теперь порядки куда демократичнее. Избирательным правом в России 2024 года обладают все совершеннолетние граждане, кроме осужденных и недееспособных. Например, в Томске в 2020 году таких было около 390 тысяч человек из почти 550-тысячного населения города.

Но неизменным остается одно: интерес горожан к выборам. Кого хочешь до них допускай – хоть местных олигархов, хоть вообще всех, а большой явки все равно не добьешься. На первых городских выборах в Томске из 947 избирателей до "участков" добрались только 250 человек – то есть явка составила 26%. На выборах 1910 года удалось добиться явки в 38% (правда, за счет ужесточения избирательного ценза это означало, что на "выборы" пришли все те же 200–300 человек).

В апреле 1917 года на волне революционного энтузиазма на выборы депутатов пришли аж две трети избирателей (правда, выборы были признаны недействительными). Но уже к октябрю все того же 1917 года обыватели "намитинговались" и явка вернулась к традиционным 30 процентам.

И в начале XXI века томичи не стали особенно активны – нынешнюю Думу избрали при явке 19,9%.

Непрочная вертикаль власти

Так же, как и нынешняя Дума, уже первый томский парламент был надежно встроен в "вертикаль власти". Губернатор (в те времена – чиновник Министерства внутренних дел, по существу – главный полицейский региона) назначал выборы, утверждал и публиковал все решения Думы (а мог, соответственно, и не утверждать), вплоть до назначения чиновников городской управы и самого городского головы.

Так, в 1884 году не был утвержден избранный гласными городской голова Болеслав-Артур Шостакович (кстати, дедушка великого композитора). В общем, с точки зрения государства, вполне было за что, ведь Шостакович, по нынешним понятиям, был форменным террористом-экстремистом: руководил московской организацией "Земли и Воли", дважды отбывал ссылку за революционную деятельность и вообще был поляком – то есть априори ненадежным элементом.

Но и Дума не была такой беззубой, как сегодня. Поскольку именно в ее руках было главное – городской бюджет (содержавший в то время и полицию, и суды), который к тому же формировался за счет предприятий тех же самых гласных. Поэтому и сами депутаты нет-нет да и бунтовали потихоньку против губернатора и всего государства в его лице. Например, в 1913 году отказались выделять городские средства на строительство храма в честь 300-летия царствования Дома Романовых в Петербурге. И даже не удосужились придумать сколько-либо приличную формулировку, ограничившись обычным "денег нет".

А в 1905 году городские депутаты на волне уличных брожений времен Первой русской революции постановили отменить финансирование полиции и чуть ли не объявили себя единственной легитимной властью в городе.

Вся власть Думе!

Знаменитый Томский погром произошел 20–22 октября 1905 года, его жертвами стали 66 человек, еще 126 горожан получили ранения. Городская Дума Томска имела к этим событиям самое прямое отношение.

Еще в августе 1905 года Дума решила за свой счет увеличить силы ночной охраны города и впервые обсуждала учреждение собственной, независимой от губернатора милиции. 15 октября казаки избивают нагайками манифестацию студентов, и уже через три дня городская Дума вытаскивает из-под сукна решение об учреждении милиции – а заодно резко прекращает финансирование правительственной полиции. Тогда же на многочисленных митингах впервые зазвучали лозунги о том, что городской голова должен взять всю власть в городе в свои руки.

Правда, официально тогдашний глава города Алексей Макушин свергать губернатора не собирается и в ночь на 19 октября едет к нему вместе с делегацией депутатов и решением о прекращении финансирования полиции. Макушин требует у губернатора отставки местного шефа полиции и сообщает, что Дума берет охрану города в свои руки. В итоге вплоть до середины дня 20 октября в городе фактически прекращается патрулирование полицейскими, зато на службу выходят муниципальные милиционеры. В итоге городская Дума своим решением то ли сделала возможным кровавые погромы, то ли резко сократила масштаб неизбежного – мнения у историков разные. Но вот что точно: почти 120 лет назад Дума попыталась взять всю власть в городе в свои руки с оружием в руках.

Тогда у них ничего не получилось. Зато получилось в марте 1917 года, когда после известий об отречении императора частное совещание гласных вначале переросло в экстренное заседание Думы, а затем – в образование Комитета общественного порядка, который в последующие дни остался единственной легальной властью в Томской губернии.

В этом смысле нынешнее противостояние городской Думы и администрации Томской области (ради которого нынешний губернатор даже якобы выписал себе в качестве вице-губернатора московского адвоката Андрея Дунаева) – не больше чем мелкая чиновничья передряга. "Мне было сказано, что я тут хожу по городу, говорю, что кручу-верчу Махиней (нынешний мэр Томска), что я расставляю кадры, и что я лоббирую интересы строителей. Для меня это был шокирующий разговор с заместителем губернатора", – описывал свою беседу с вице-губернатором спикер Думы Чингис Акатаев в декабре 2023 года.

Вскоре на него было заведено уголовное дело, предложено уйти с поста спикера и вообще сложить с себя депутатские полномочия. Тогда Акатаев решил напомнить о своих политических "заслугах перед отечеством". Оказывается, он "спас" городскую Думу от страшной перспективы – ведь неблагонадежная соратница Навального Ксения Фадеева (на момент этого заявления Акатаева она уже находилась в СИЗО) чуть было не стала спикером Думы, набрав 11 голосов против 15 у единоросса Чингиса Акатаева. За неё склонялось проголосовать и беспартийное большинство. "Если бы не удалось договориться с тремя людьми [депутатами], председателем Думы была бы избрана Фадеева. И это было бы огромное черное пятно в истории города Томска, у нас этих пятен и так хватает, к сожалению", – заявил Акатаев.

Впрочем, и это ему не помогло. Под страхом уголовного преследования Акатаеву все же пришлось уйти в отставку.

С 1905 года думские спикеры изрядно измельчали.

От купечества к союзу мещан и чиновников

Дерзость и некоторая независимость дореволюционной Думы держалась на двух совершенно понятных и связанных между собой причинах: ее составе и бюджете. Если современный либеральный обыватель представит себе самое неприятное сборище олигархов местного масштаба, которые сами себя избирают в парламент, чтобы управлять городом, то вот это и есть типичная томская дореволюционная Дума.

Купеческий Томск почти всегда выбирал себе купеческую Думу. Этим он был похож на Иркутск и непохож на все остальные сибирские города: скажем, в городских Думах Барнаула, Тобольска и Омска большинство мест занимали чиновники и отставные офицеры.

Исключение случилось лишь однажды: в 1903 году Томск выбрал себе "интеллигентную" Думу, в которой доминировало мещанство, а спикером (единственный раз за всю историю!) стал не купец первой гильдии, а врач Алексей Макушин. Горожане, кстати, именно "интеллигентный" характер Думы и посчитали причиной всех революционных бед, и уже в декабре 1905 года врачи, инженеры, профессора, учителя, адвокаты в основном с треском проиграли выборы. По этому поводу обозреватель газеты "Сибирская жизнь" едко заметил:

"Простой обыватель всегда винит в своих бедах образованных людей".

За полтора века существования городской Думы Томска ее состав менялся вслед за временем. Например, городские выборы октября 1917 года выиграли большевики (по новому закону выборы проходили по партийным спискам и были всеобщими настолько, что даже женщины в них участвовали).

Можно было бы сказать, что так в городе рухнула власть олигархов. Но пострадали в итоге все, просто олигархи сразу, а остальные – чуть попозже. Сталинские репрессии докатились до Томска без опозданий, и из 408 депутатов, избранных в Горсовет в 1936 году, до 1939 года дожиди только 163 человека. В том числе по причинам "естественной убыли" за три неполных года в городском парламенте сменилось четыре председателя.

Современная Дума Томска, в выражениях начала XX века, – чиновничье-мещанская. Любые сравнения будут условными, но сравнивать все равно нужно. Поэтому представителей нынешнего крупного бизнеса мы будем считать за купечество, представителей малого бизнеса и наемных работников – за мещанство, а партийных функционеров – за дворянство. Если так, то за полтора века от самодостаточной купеческой Думы город докатился до мещанско-чиновничьего парламента. Буквально несколько депутатов, да и то через кривые схемы, можно уличить в сотрудничестве с местным крупным бизнесом. В основном же депутатами числятся мелкие предприниматели, наемные работники и партийные функционеры – пешки в руках всесильной бюрократии.

Такая же метаморфоза произошла и с председателями Думы. За небольшим исключением в лице упомянутого врача Макушина, городскими головами избирались исключительно купцы первой гильдии – то есть самые богатые из самых богатых горожан. Да и "исключение" Алексей Макушин приходился родным братом книжно-канцелярскому монополисту Томской губернии Петру Макушину.

Вот совершенно типичная для своего времени биография Дмитрия Тецкова, который в возрасте 61 года в 1871 году стал председателем первой полноценной городской Думы Томска. Он был выходцем из семьи старообрядцев, уже в 30-летнем возрасте перешел из мещанства в купечества, а в 1870-е занялся пароходным бизнесом: возил пассажиров из Томска в Тюмень. Кроме того, имел маслобойный и дуботолочный заводы, постоялый двор, золотые прииски. Типичный герой эпохи, сделавший сам себя.

Постсоветская Дума Томска, вернувшая себе избираемый пост председателя только в 2001 году, после нескольких интеллигентов и предпринимателей уже к 2010 году перешла под управление чиновников и партаппаратчиков.

Прогульщики

Впрочем, у нынешних и дореволюционных депутатов есть одно общее свойство – отсутствие трудовой дисциплины. По подсчетам историков, лидером по прогулам в дореволюционной Думе был купец Никита Филев, занимавшийся мясной и рыбной торговлей. Он прогулял 79 из 82 заседаний, на которых должен был присутствовать. Стабильно на всех заседаниях присутствовал только один человек – сам городской голова и председатель Думы. В некоторые годы до трети заседаний Думы отменялись из-за отсутствия обычного кворума: например, за 1871–1884 годы из запланированных 568 заседаний было проведено 387 – то есть чуть больше двух третей.

Собственно, нынешняя Томская дума может стать первым муниципальным парламентом регионального центра, распущенным по требованию прокурора из-за той же самой дисциплины. Это в 2020 году, сразу после избрания, она претендовала на статус самого оппозиционного парламента России по праву выбора горожан. Тогда "Единая Россия" заняла здесь всего 11 из 37 мест. А председателем Думы на первом же заседании чуть было не стала Ксения Фадеева. С тех пор Томскую думу систематично громили за "несистемность": несколько депутатов уехали из России, кого-то лишили мандата, а Фадееву и вовсе в мае осудили на 9,5 лет за участие в "экстремистской организации" (то есть в выборах на стороне оппозиции).

Но теперь статус главного оппозиционного парламента страны она может подтвердить уже из-за разгильдяйства депутатов. Для принятия поправок в Устав нужно 25 голосов. А на втором заседании, когда рассматривался вопрос о "депутатах-иноагентах" (когда уже, прямо скажем, было понятно, что ситуация нетипичная), удалось собрать в зале только 27 из 33 оставшихся депутатов. Вице-спикеру думы Андрею Петрову пришлось даже "пошутить", что не явившихся на заседание депутатов Минюст еще успеет в тот же день занести в реестр иностранных агентов – на дворе стояла пятница, когда этот список обычно и пополняется.

От спонсоров к попрошайкам

Второе принципиальное отличие дореволюционной Думы от нынешней, помимо состава депутатов, – структура бюджета и дела, которыми они занимались на своих заседаниях.

Городской бюджет Томска в начале 1870-х годов составлял порядка 80 тысяч рублей в год – это что-то около 35–40 миллионов современных российских рублей. К 1914 году он "дорос" до 1,6 миллиона тогдашних рублей, или что-то около 1,7 миллиарда современных. С учетом роста количества населения полтора века назад бюджет Томска был в 35 раз меньше в пересчете на одного жителя, чем теперь, а к 1914 году – в 4 раза меньше.

Но дело даже не в рублях на жителей, а в том, что нынешний городской бюджет и городской бюджет в 1874 году – это две принципиально разные сущности. Во-первых, дореволюционный Томск сам себя обеспечивал (и только иногда брал займы на инфраструктурные проекты – вроде мостов через Ушайку). Казна пополнялась за счет налогов на недвижимость, денег от пользования городским имуществом и даже за счет экстравагантных по нынешним временам сборов. Например, в 1914 году каждый житель должен был уплачивать в городскую казну по 1 рублю в год с одной собаки, по 1,5 рубля в год – с велосипеда и по 3 рубля в год – с автомобилей.

Нынешний бюджет Томска его жители обеспечивают только на 10–20 процентов (НДФЛ и налог на имущество). При этом две трети доходов дают федеральный и региональный бюджеты. Из города купцов Томск (как и многие-многие другие российские города) превратился в город-попрошайку.

Во-вторых, радикально отличались городские траты. Дореволюционный Томск содержал всю городскую полицию, всех пожарных, все больницы и "дома призрения", тюрьмы и даже военных, находящихся в городе, – сегодня все это содержит федеральный центр и регион. При этом в 1914 году больше 20% городского бюджета они потратили на городское благоустройство и содержание городских сооружений.

Нынешний Томск тратит львиную долю бюджета на зарплаты чиновников и бюджетников (например, половину – на зарплату школьных учителей и администраций школ). А все, что город не "проедает" (то есть тратит на уборку, стройку и развитие), – это всего около 1–1,5 миллиардов (при этом только на городских чиновников уходит больше двух миллиардов). То есть даже меньше, чем сто лет назад. Правда, теперь их нужно выпрашивать в самых разных "администрациях".

От реальных дел к почетным грамотам

Отсюда и резкая деградация тех дел, которыми занимается нынешняя Дума по сравнению с Думой дореволюционной. Самостоятельная купеческая Томская дума полуторавековой давности управляла ежедневными бытовыми городскими делами. Мещанско-чиновничья, вынужденная просить каждый второй рубль современная Томская дума занимается в основном мелкой бюрократией.

Протоколы заседаний дореволюционной Думы Томска – это летопись реальной городской жизни. Вот, например, в марте 1874 года в Думу обращается настоятель кафедрального Благовещенского собора с жалобой на купца Рафаила Бейлина (к тому же еврея!), который построил на своем участке по соседству с собором "винный склад". Прямого запрета на такое соседство в тогдашнем законодательстве не было, но Дума решает, что постройка будет не к месту – "особенно потому, что запах спирта может достигать даже до алтаря во время совершения богослужения, чем нарушается торжественность его".

Той же весной в особых противопожарных правилах Дума установила: "Запрещается ходить с зажжённою лучиной или свечою без фонаря на чердаки, конюшни, сараи, сенники, кладовые, погреба и другие домашние строения". В июле 1874 года, перед уходом на каникулы, "гласные" постановили запретить на улицах "простонародные игры мячом, городками и пр.", а "также устройство качелей и катальных гор" на торговой площади и около церковных оград.

А вот в мае 1891 года Дума рассматривает дело об "усушке" "общественных" дров. Смотритель Карпов объясняет потерю 105 саженей дров тем, что "все дрова были водоплавные, стояли на месте 3–4 года, а ныне вновь перекладывались, а потому как от новой перекладки, так и усушки их могло оказаться меньше". Аргументы Карпова Дума постановляет считать удовлетворительными.

Томская дума образца 2024 года занимается бюрократией (например, утверждает бесконечные положения о департаментах), вручает почетные грамоты, заслушивает отчеты МВД о ситуации в городе, передает муниципальное имущество очередному органу власти, формирует молодежный совет. В общем, ведет совершенно незаметную для горожан деятельность, никак не связанную с их повседневной жизнью.

Полуторавековая история Томской думы показывает, что избиратели и сами депутаты мало изменились: первые все так же прогуливают выборы, а вторые – парламентские заседания. Но сама Дума поменялась вслед за временем. Явная деградация городского парламента: очевидно прямое и явное воплощение общей деградации общественной жизни. Герой нынешнего времени – не самодостаточный купец и промышленник, готовый взять ответственность за свой город, а чиновник, прячущийся за тонны ничего не значащих бумаг и зависимый от власти предприниматель, на которого в любой момент могут завести уголовное дело. Они точно знают, что имитация бурной деятельности всегда безопаснее деятельности реальной.

Поэтому и сама Дума постепенно деградировала до состояния, когда вполне законное желание депутатов не принимать поправки в их же собственный устав становится федеральной новостью. Но ровно поэтому же в случае возможного роспуска этой Думы губернатором вряд ли кто-то из томских обывателей заметит случившееся и будет об этом сожалеть.

Что почитать по теме

1. Свод постановлений Томской городской Думы с 1874 по 1881 год. Томск, 1901 г.

2. Храмцов А.Б. Особенности формирования и социального состава гласных городских дум Томской губернии по реформе 1870 г.: статья // Теория государства и права. – 2024. – №2 (36). – С. 215–222.